Affitti brevi, l'Ue: dove mancano case si potranno bloccare le aperture

La sentenza nasce da una controversia a Bruxelles, dove una società immobiliare specializzata nella locazione di alloggi per brevi periodi si era vista negare l'autorizzazione per gestire una struttura ricettiva. Dopo il ricorso, la Corte d'appello belga ha chiesto ai giudici europei di chiarire se le norme locali fossero compatibili con il diritto dell'Unione. La Corte ha stabilito che l'affitto di alloggi ai turisti costituisce un servizio ai sensi della direttiva 2006/123/CE, conosciuta anche come direttiva Bolkestein. Questo vale tanto per le imprese quanto per i privati, anche quando l'attività viene svolta occasionalmente. Di conseguenza, gli Stati possono disciplinare l'accesso all'attività, ma devono rispettare tre condizioni: le restrizioni non possono essere discriminatorie, devono essere giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e devono risultare proporzionate all'obiettivo perseguito.

Tra questi motivi rientra la tutela dell'ambiente urbano, compresa la disponibilità di abitazioni per i residenti. In presenza di una scarsità strutturale di alloggi, soprattutto nelle aree caratterizzate da un'elevata densità abitativa, le autorità possono quindi prevedere autorizzazioni preventive e limitare il numero di permessi rilasciati. La Corte ha inoltre chiarito che una norma non può essere sottratta alla direttiva servizi soltanto perché inserita nella disciplina urbanistica. Se riguarda specificamente l'accesso all'attività ricettiva, deve rispettare anche i principi europei applicabili ai servizi.

Il riconoscimento della tutela abitativa come motivo di interesse generale non equivale a un'autorizzazione indiscriminata a vietare gli affitti brevi. Ogni restrizione deve essere sostenuta da una valutazione concreta delle condizioni del territorio. Le amministrazioni devono considerare la distribuzione geografica delle locazioni turistiche e la loro effettiva incidenza sulla disponibilità di abitazioni. Un problema concentrato in alcuni quartieri, per esempio, non giustifica automaticamente l'introduzione degli stessi limiti in tutta la città. Anche i criteri per concedere o negare i permessi devono essere chiari, oggettivi, trasparenti e accessibili. Chi intende avviare un'attività deve conoscere preventivamente le condizioni richieste e le ragioni per le quali un'autorizzazione potrebbe essere rifiutata.

La Corte richiama inoltre la necessità di evitare dinieghi fondati su un formalismo eccessivo, senza considerare le circostanze concrete. L'obiettivo è consentire alle amministrazioni di intervenire dove esiste un'effettiva pressione abitativa, evitando che il sistema delle autorizzazioni si trasformi in un ostacolo arbitrario all'attività economica. Il pronunciamento si colloca nella linea già tracciata dalla sentenza Cali Apartments del settembre 2020, relativa alla normativa francese sugli affitti turistici a Parigi. Si inserisce inoltre nel quadro del regolamento europeo 2024/1028, dedicato alla raccolta e alla condivisione dei dati sulle locazioni di breve durata.

La decisione della Corte assume un significato particolare alla luce del confronto politico e normativo in corso in Italia. Il Governo ha espresso contrarietà alla proposta europea sugli affitti brevi, mentre Regioni e Comuni continuano a introdurre proprie regole per contenere la diffusione delle locazioni turistiche nelle aree maggiormente interessate dal fenomeno. Il risultato è un quadro frammentato, nel quale le condizioni per avviare o gestire un'attività possono cambiare sensibilmente da un territorio all'altro. La sentenza del 22 ottobre non risolve questo contrasto e non equivale all'approvazione di una nuova legge europea sugli affitti brevi. Il pronunciamento riguarda infatti l'interpretazione della direttiva servizi già in vigore, mentre il confronto politico interessa ulteriori interventi normativi. La Corte chiarisce che il diritto europeo consente determinate restrizioni, ma non stabilisce che debbano essere introdotte ovunque. Né attribuisce automaticamente ai Comuni italiani nuovi poteri di autorizzazione, che devono trovare fondamento nella normativa applicabile. Resta tuttavia il problema di un quadro nazionale nel quale gli interventi territoriali procedono senza una disciplina generale capace di offrire criteri condivisi a proprietari, operatori e amministrazioni. La necessità di differenziare le misure in base alle caratteristiche delle destinazioni non dovrebbe tradursi in un sistema di regole difficilmente comprensibile per chi opera nel settore.

La sentenza arriva mentre l'Europa ha iniziato ad affrontare il problema degli affitti brevi anche in relazione alla disponibilità e all'accessibilità economica degli alloggi, mentre in Italia manca ancora una strategia nazionale organica capace di conciliare sviluppo turistico, tutela della residenzialità e regole per gli operatori. In Italia, le locazioni brevi sono disciplinate, sul piano fiscale, dall'articolo 4 del decreto legge 50/2017, che fa riferimento ai contratti di durata non superiore a 30 giorni. Negli ultimi anni è stato inoltre introdotto il Codice identificativo nazionale (Cin), da esporre negli immobili e negli annunci, insieme a specifici obblighi relativi alla sicurezza. Si tratta però di strumenti diversi da un sistema di autorizzazioni preventive volto a limitare la concentrazione degli affitti turistici nelle aree caratterizzate da una carenza di abitazioni.

Identificare gli immobili e verificare il rispetto delle regole non significa necessariamente governare gli effetti della loro diffusione sul mercato residenziale. È su questo secondo aspetto che interviene la sentenza europea, riconoscendo la possibilità di introdurre limitazioni quando siano giustificate da condizioni territoriali documentate. La questione riguarda anche l'equilibrio delle destinazioni turistiche. La crescita dell'offerta ricettiva può contribuire all'economia locale, ma la progressiva riduzione degli alloggi disponibili per chi vive stabilmente in una città pone problemi che interessano anche le imprese e i lavoratori dell'ospitalità.

Un altro aspetto centrale riguarda la distinzione tra chi affitta occasionalmente un immobile e chi gestisce numerosi appartamenti come un'attività economica organizzata. La sentenza europea chiarisce che entrambe le situazioni rientrano nella direttiva servizi, ma questo non significa che debbano necessariamente essere disciplinate nello stesso modo. La questione riguarda anche le condizioni di concorrenza tra le diverse forme di ospitalità. Un albergo deve sostenere costi legati al personale, alla sicurezza, alla manutenzione e ai servizi, mentre un proprietario che mette a disposizione un appartamento per soggiorni brevi opera in condizioni differenti. Le due offerte possono però rivolgersi agli stessi turisti, ponendo il problema di quali obblighi debbano essere richiesti a chi svolge l'attività in forma professionale.

La distinzione è rilevante anche per valutare l'effettiva pressione sul mercato abitativo. La presenza di un Cin non significa necessariamente che un alloggio sia destinato ai turisti durante tutto l'anno. Contare gli immobili registrati non basta quindi a misurare quante abitazioni siano effettivamente sottratte al mercato residenziale. Allo stesso modo, un proprietario che affitta saltuariamente un appartamento non può essere automaticamente equiparato a chi gestisce professionalmente numerosi immobili. Il problema non riguarda soltanto il numero degli alloggi, ma anche le modalità con cui vengono utilizzati e l'effettiva incidenza delle locazioni turistiche sulla disponibilità di abitazioni.

La regolamentazione degli affitti brevi non riguarda soltanto i permessi e i limiti territoriali. Un altro nodo è quello della responsabilità delle piattaforme digitali. Per questo, oltre alla necessità di distinguere le attività occasionali da quelle professionali, gli albergatori chiedono maggiori controlli sugli annunci pubblicati da Booking e Airbnb, affinché le piattaforme contribuiscano a verificare la regolarità delle offerte. È un tema distinto da quello affrontato dalla Corte, ma collegato alla necessità di costruire un sistema di regole applicabili e verificabili. L'identificazione degli immobili, il controllo dei requisiti e la possibilità di limitare nuove attività nelle aree sotto pressione abitativa sono strumenti differenti, che rispondono a esigenze diverse. Il Cin consente di identificare gli alloggi, mentre le verifiche sugli annunci riguardano la regolarità dell'offerta. Le autorizzazioni preventive, nei casi ammessi dalla sentenza europea, possono invece servire a governare la diffusione delle locazioni turistiche in determinate zone. Occorre stabilire quali operatori debbano rispettare requisiti più stringenti e quali responsabilità debbano assumersi gli intermediari, senza equiparare automaticamente il proprietario che affitta saltuariamente un appartamento a chi gestisce un'attività ricettiva strutturata.

La decisione della Corte è stata commentata da Elisabetta Fabri, presidente di Confindustria Alberghi, che ne sottolinea il significato per il dibattito sulla regolamentazione delle locazioni turistiche. «La sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea offre un importante contributo al dibattito sulla regolamentazione delle locazioni brevi, riconoscendo la possibilità di introdurre strumenti di autorizzazione e controllo quando sussistono motivate esigenze di interesse generale, tra cui la tutela della residenzialità e dell'ambiente urbano», dichiara Fabri. L'associazione è intervenuta sul tema anche attraverso una memoria depositata presso la 4ª Commissione Politiche dell'Unione europea del Senato, nell'ambito dell'esame della proposta europea sull'accessibilità economica degli alloggi.

«La crescita del turismo rappresenta una risorsa fondamentale per il nostro Paese, ma deve essere accompagnata da una visione capace di coniugare lo sviluppo delle attività economiche con la tutela dei territori e delle comunità locali. Su questi temi Confindustria Alberghi è recentemente intervenuta anche attraverso una memoria depositata presso la 4ª Commissione Politiche dell'Unione europea del Senato, nell'ambito dell'esame della proposta di regolamento europeo sulla disponibilità e sull'accessibilità economica degli alloggi, il cosiddetto Affordable Housing Act. In quella sede abbiamo sottolineato la necessità di definire criteri adeguati per individuare le aree sotto pressione abitativa, tenendo conto delle specificità dei singoli territori, e di consentire alle amministrazioni di intervenire tempestivamente, attraverso misure proporzionate e fondate su dati attendibili». Fabri ribadisce infine la necessità di conciliare le esigenze del turismo con quelle delle comunità locali e delle imprese ricettive. «L'obiettivo non è limitare lo sviluppo dell'offerta turistica, ma assicurarne una crescita equilibrata, attraverso un quadro di regole coerente, capace di tutelare prima di tutto la residenzialità, garantire condizioni di concorrenza corrette tra le diverse forme di ospitalità e preservare l'identità delle nostre destinazioni», conclude.